6306 SAYILI KANUN DEĞERLENDİRMESİ

6306 SAYILI AFET RİSKİ ALTINDAKİ ALANLARIN DÖNÜŞTÜRÜLMESİ HAKKINDA KANUN

Afet riski altında bulunan alanların ve yapıların dönüştürülmesi, toplumun can ve mal emniyeti bakımından öncelikli bir konudur. Sorunlu kentsel alanların ve yapıların dönüştürülmesi gerekliliğinden hareketle kanun koyucu, özel bir düzenlemeye soruna çözüm üretmek istemiştir.

1. 6306 Sayılı Kanunun Amacı

Afet riski altında bulunan alanların dönüştürülmesi ve riskli yapıların afetlere dayanıklı hale getirilmesi, var olan doğal afet beklentileri nedeniyle güncel ve ivedi bir konu olarak karşımıza çıkmaktadır. Afet riski altındaki alanların ve yapıların risklerinin giderilmesi uygulamalarında şehrin dönüştürülmesi sağlanacaktır. Risklerin ortadan kaldırılmasına yönelik çalışmaların şehircilik ilkel ve kurallarına aykırı olmaması gerektiği aşikardır. Planlamanın temel esaslarını dikkate alarak, plansız ya da plana aykırı yapılanmış kentsel alanların ve ruhsatsız ya da ruhsata aykırı inşa edilmiş yapıların durumlarının imar mevzuatına uygun hale getirilmesi sağlanarak risklerin ortadan kaldırılması gerekir. Bu noktada, kenti dönüştürme çalışmalarında da, imar planlama ve uygulama sürecinin temel hedefleri olan, düzenli, sağlıklı ve estetik kentleşmenin sağlanması amaçlanmalıdır.

16.5.2012 tarih ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 1. maddesine göre düzenlemenin amacı; “afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir.” Kanun koyucu, can ve mal güvenliği üzerinde olası afetler nedeniyle var olan riskleri ortadan kaldırmayı hedeflerken, kentsel alanların ve yapıların planlama esaslarına ve şehircilik ilkelerine uygunluğunun sağlanması suretiyle hedefe ulaşmayı öngörmektedir.

2. Afet Riskinin Belirlenmesinde Kavramlar

Afet riski altındaki alanların ve yapıların sorunların giderilmesine yönelik uygulamalarda karşımıza çıkan temel kavramların bilinmesi, uygulamaların anlaşılması ve doğru değerlendirilmesi bakımından gereklidir. Afet riski altındaki alanların ve yapıların dönüştürülmesinde karşımıza üç yeni kavram çıkmaktadır. Bunlar, riskli alan, riskli yapı ve rezerv yapı alanı kavramlarıdır.

1. Riskli Alan

6306 sayılı Kanuna göre riskli alan; “zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alandır” (m.2/ç). Bir yerleşim alanının riskli olup olmadığının belirlenmesinde can ve mal kaybı riski belirleyici olacaktır. Kanunun düzenlemesine bakıldığında, bir alanın riskli ilan edilebilmesi için, can ve mal kaybı riskinin birlikte bulunması koşulunun arandığı görülmektedir.

Riskli alan edilmesine ilişkin uygulamalar, 6306 sayılı Kanunda açık ve ayrıntılı olarak düzenlenmemiştir. Sadece tanımlar başlığı altında, riskli alanın ne olduğu ve ilan edilmesi sürecinde yetkili idareler tanımlanmıştır. İşleyişe ilişkin idari usul kurallarının belirlenmemiş olması hak ve özgürlükler bakımından keyfi müdahale riski oluşturmaktadır.

1. Riskli Yapı

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanuna göre riskli yapı kavramı;  “riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıyı” ifade eder (m.2/d). Can ve mal emniyeti bakımından risk taşıyan bir yapının riskli alanda bulunup bulunmadığına bakılmaksızın, yapılacak tespitler sonucunda sorun görülmesi durumunda güvenli hale getirilmesi gerekecektir. Ancak, Kanun düzenlemesinde sadece can ve mal emniyeti riski nedeniyle bir yapının dönüştürülmeye tabi tutulmayacağı, ekonomik ömrünü tamamlamış yapıların da riskli yapı kabul edilerek müdahalede bulunulacağı anlaşılmaktadır.

Bir yapının ekonomik ömrünün ne olduğu konusu göreceli bir kavram olup, yapıda kullanılan malzemeye, yapım tekniğine, iklim koşullarına, kullanım şekline, hatta yapım mevsimine ve hava durumuna bağlı olarak, ekonomik ömür hesaplaması değişebilecektir. Teknik anlamda bir yapının ekonomik ömrünü tamamlamış olması, yapının sağlıklı olma vasfını kaybetmesi anlamına gelecektir. Tanımlamanın ikinci kısmında bu durum açıklanmış olduğuna göre, ekonomik ömrünü tamamlamadan kastedilenin, yapıya verilen fonksiyonun işlevselliğini yitirmiş olduğu şeklinde anlamak daha doğru olacaktır. Bu durumda, inşa zamanında öngörülen fonksiyon doğrultusunda kullanılması ekonomik açıdan verimsiz hale gelmiş yapıların, yıkılmadan daha işlevsel bir kullanıma dönüştürülmesi ya da yıkılıp yeniden yapılması yoluna gidilmesinin Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun düzenleme alanıyla ilgisi olmadığı açıktır. Bu düzenleme, afet riski dışında, ekonomik kaygılarla mülkiyet hakkına müdahale edileceği algısı ve kaygısı oluşturmaktadır.

1. Rezerv Yapı Alanı

Riskli alan ilan edilmesi suretiyle kentsel alanlarda dönüştürme yapılacak olması, dönüştürmeye konu edilen alanda yaşayan kişilere, en azından dönüştürme sürecinde, yeni bir yerleşim alanı bulunmasını zorunlu kılacaktır. Bu noktada kanun koyucu, afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi sırasında, yeni yapılaşma alanı ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik olarak, alternatif yapılaşma alanlarının belirlenmesini öngörmektedir. 6306 sayılı Kanunda yer alan düzenlemeye göre rezerv yapı alanı; “Bu Kanun uyarınca gerçekleştirilecek uygulamalarda yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere, TOKİ’nin veya İdarenin talebine bağlı olarak veya resen, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenen alanları” ifade etmektedir (m.2/c).

Rezerv yapı alanlarının belirlenmesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yetkilendirilmiş olmakla birlikte, Maliye Bakanlığının görüşünün alınması zorunludur. Bakanlığın resen rezerv alanı belirlemesi yetkisi, yerel ihtiyaçların en yakın idare tarafından karşılanması gerekliliğine uygun düşmemektedir. Çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı yapmış olan yerel idarelerin görüşlerine başvurulmaksızın rezerv yapı alanı ilan edilmesine imkân veren bu yetkinin, gereğinden fazla merkeziyetçi bir yaklaşım taşıdığı düşünülebilir.

3. Afet Riskinin Önlenmesine Yönelik Uygulamalar:

Afet riski altında bulunan alanların ve yapıların dönüştürülmesinde gerçekleştirilecek uygulamalar aşamalar halinde gerçekleştirilecektir. Öncelikle, riskin ortaya konulmasına yönelik tespitler yapılacak ve sonrasında alanın ya da yapı parselinin dönüştürmeye hazır hale getirilmesi sağlanacaktır. Üçüncü aşamada ise, güncel ihtiyaçlara ve tekniklere uygun olarak yeniden yapılaşma ya da güçlendirme yoluna gidilecektir. Riskli alan ya da yapıların dönüştürülmesinde, öncelikle tespitlerin yapılması, ikinci olarak gereken yıkımların gerçekleştirilmesi, üçüncü olarak yapılaşmanın gerçekleştirilmesi yoluna gidilir.

1. Risk Tespitinin Yapılması

Risk tespitinin yapılması, bilimsel ve teknik verilerle bir alanın ya da yapının can ve mal emniyeti bakımından risk taşıyıp taşımadığının ortaya konulmasıdır. Bir alanın risk tespitinin yapılmasıyla, bir yapının risk analizinin yapılması farklı usullere tabidir.

6306 sayılı Kanunun 3. maddesinde yer alan düzenlemeye göre yapılarda risk tespiti, malikler veya temsilcileri tarafından gerek duymaları durumunda yetkili kuruluşlara yaptırılacaktır. Ancak, Bakanlık tarafından da risk tespitinin yapılması istenebilir. Bakanlık tarafından verilen süre içerisinde malikler risk tespitini yaptırmazlarsa, tespitler Bakanlık ya da idare tarafından yapılır ya da yaptırılır. Risk tespit çalışmasının masrafları malikler tarafından karşılanır. İdare ya da Bakanlık tarafından tespit yapılan ya da yaptırılan durumlarda masraflar, arazi tapusu üzerine ipotek konulmak suretiyle tahsil edilir.

Bir kentsel alanın riskli olup olmadığının tespiti Bakanlık tarafından yapılacaktır. Kanun koyucu riskli alanların belirlenmesine ilişkin ayrıntılı bir düzenleme getirmemiş, tanımda yer alan şekliyle riskli alan, Bakanlık ya da ilgili idare tarafından yapılan tespitler doğrultusunda, Afet ve Acil Durum Başkanlığının görüşü alınarak belirlenen ve Bakanlar Kuruluna Bakanlıkça yapılan teklif üzerine alınan kararla ilan edilmektedir. Riskli alanların belirlenmesine ilişkin ayrıntılar, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde[16] düzenlenmiş bulunmaktadır. Yönetmelikte yer alan düzenlemeler, bir alanın riskli olup olmadığının tespitine yönelik teknik incelemelerin ayrıntılarını ortaya koymuş, alana ilişkin asgari büyüklük ölçütünü belirlemiş, talebin oluşturulması ve karara bağlanmasına ilişkin idari süreci tanımlamıştır.[17]

1. Tahliye ve Yıkımların Gerçekleştirilmesi

Risk tespitinin yapılması sonrasında, can ve mal emniyeti açısından riskli durumların bir an önce ortadan kaldırılması gerekir. Riskli durumların ortadan kaldırılmasında, yapının tahliyesi ve yıkımların gerçekleştirilmesi önceliklidir. Yıkım ve dönüştürme uygulamalarında maliklerle anlaşma suretiyle uygulamaları yapmak esastır. Yıkımların gerçekleştirilmesinde de öncelikle maliklerin yıkımı gerçekleştirilmesi istenir. Altmış günden az olmamak üzere, riskli olduğu tespit edilen yapının boşaltılarak yıkılması için süre verilir. Bu süre içinde yapı, malik tarafından yıktırılmadığı takdirde, yapının idari makamlarca yıktırılacağı belirtilerek ve tekrar süre verilerek tebligatta bulunulur. Verilen bu süre içinde de maliklerince yıktırma yoluna gidilmediği takdirde, bu yapıların insandan ve eşyadan tahliyesi ve yıktırma işlemleri, yıktırma masrafı ile gereken diğer yardım ve krediler öncelikle dönüşüm projeleri özel hesabından karşılanmak üzere, mahallî idarelerin de iştiraki ile mülki amirler tarafından yapılır veya yaptırılır (Afet Riski K. m.5/3). Yapılan bildirimlere rağmen maliklerce ya da idare tarafından tahliye ve yıkımı gerçekleştirilemeyen riskli yapılarla ilgili olarak süresinde yıktırılmadığı tespit edilen riskli yapıların yıktırılması, Bakanlıkça yazılı olarak İdareye bildirilir. Buna rağmen yıktırılmadığı tespit edilen yapılar, Bakanlıkça yıkılır veya yıktırılır. Uygulamanın gerektirmesi hâlinde Bakanlık, tespit, tahliye ve yıktırma iş ve işlemlerini bizzat da yapabilir (Afet Riski K. m.5/4).

Afet riski taşıyan yapıların yıkılmasının gerekliliği konusunda bir tereddüt olmadığı gibi, bu idareye verilmiş olan görevlerin gereğidir. Yıkılma tehlikesi arz eden bir yapının yıkımının gerçekleştirilmemesi durumunda, ortaya çıkan can ve mal kaybından idarenin sorumlu olacağı tartışmasızdır.

1. Yeniden Yapılaşma

Tahliye ve yıkım sonrasında yapılacak uygulamalar 6306 sayılı Kanunun 6. maddesinde düzenlenmiş bulunmaktadır. Kanun koyucu uygulama sürecini ayrıntılı olarak şekillendirmek istemiştir. Buna göre;

– Öncelikle riskli bulunarak yıkımına karar verilen yapıların arazilerin tapu kaydı arsaya dönüştürülür. Arsa, maliklerin payları oranında adlarına tescil edilir.

– Tapu kaydında cins tashihi, arsa düzenlemesi ve benzeri konular Bakanlık, TOKİ veya idare tarafından resen yapılır.

– Yıkım sonrasında, maliklere tebligat yapılarak, otuz gün içerisinde karar almaları istenir. Otuz gün içerisinde 2/3 çoğunlukla karar alınması durumunda bu karara göre hareket edilir. Karara katılmayan maliklerin payları, Bakanlıkça belirlenen rayiç değerden az olmamak üzere, açık artırmayla diğer maliklere satılır. Bu payların maliklerce alınmaması durumunda Bakanlıkça talep edilmesi üzerine, rayiç bedel üzerinden hazine adına tescili yapılır. 2/3 oranıyla karar alınamaması durumunda Bakanlık, TOKİ ya da idare tarafından acele kamulaştırma yoluna gidilebilir. Kamulaştırma bedelin 1/5’i peşin ödenir, kalan miktar beş eşit taksite bölünerek beş yılda ödenebilir.

– Uygulama sürecinin gerektirdiği plan ve projeler Bakanlık tarafından hazırlanabilecektir.

4. Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesinde Yetkili İdare(ler)

Afet riski altındaki alanların ve yapıların dönüştürülmesinde birden çok idare yetkilendirilmiştir. 6306 sayılı Kanunun tanımlar başlığını taşıyan 2. maddesinde Bakanlık olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, idare olarak; belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeleri, bu sınırlar dışında il özel idarelerini, büyükşehirlerde büyükşehir belediyelerini ve Bakanlık tarafından yetkilendirilmesi hâlinde büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyelerinin dönüştürme uygulamasında görev alacağı düzenlenmiştir. İlave olarak, TOKİ Başkanlığının dönüştürme sürecinde uygulamalar yapabileceği görülmektedir. Uygulamanın dışında, karar alma sürecinde olan idareler de, uygulamalarda yetkilendirilmiştir.

Afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi sürecinde yetkili idareleri iki başlık altında toplamak mümkündür. Uygulama sürecinde yetkili olan idareler, hazırlık ve karar alma sürecinde yetkili idareler olarak ikili bir ayrım yapılabilir.

1. Karar Sürecinde Yetkili İdareler

Afet riskinin önlenmesine yönelik olarak alınacak kararlar, üç başlık altında toplanabilir. Bunlar, riskli alan ilanı, riskli yapı kararı verilmesi ve rezerv yapı alanlarının belirlenmesidir.

Riskli alan ilanı, belli bir hazırlık süreci sonrasında Bakanlar Kurulu kararıyla mümkün olabilmektedir. Hazırlık sürecinde, Bakanlık, Büyükşehir Belediyeleri, büyükşehir olmayan illerde belediyeler ve il özel idareleri tarafından yapılan hazırlık çalışmaları üzerine, Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak, riskli alanın belirlenmesi yoluna gidilir. Bakanlık ya da ilgili idareler tarafından risk taşıdığı tespit edilerek, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak belirlenen alanlar, Bakanlığın Bakanlar Kuruluna yapacakları teklif üzerine riskli alan ilanı kararı verilmesiyle birlikte riskli alan ilan edilmiş olmaktadır. Riskli alan ilanında, Bakanlık ya da ilgili idareler ilk incelemeyi yaparak Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşüne müracaat etmekteler, alınan görüş üzerine riskli alan belirlenerek, Bakanlığa iletilmekte, Bakanlık önerisini Bakanlar Kuruluna sunmaktadır. Bakanlar Kurulu riskli alan ilan etme konusunda yetkili idari mercidir.

Riskli yapıların tespitinde ise, malikler ön plandadır. Öncelikle maliklerin bu yöndeki talepleri süreci başlatmaktadır. Risk tespiti, Bakanlık tarafından lisans verilmek suretiyle yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlarca yapılmaktadır. Malikler tarafından risk tespiti analizi yapılmaması durumunda Bakanlık, malikler ya da kanuni temsilcilerinden risk tespitlerinin yapılmasını isteyebilmektedir. Buna rağmen risk tespitinin yapılmaması durumunda risk tespitleri Bakanlık ya da ilgili idareler tarafından yapılabilir ya da yaptırılabilir. Bakanlık risk tespitinin yapılmasını ilgili idareden de isteyebilir.

Risk tespit kararlarına karşı, on beş gün içerisinde itiraz edilebilir. İtirazlar, Bakanlığın talebi üzerine üniversitelerce, ilgili bölümlerin öğretim üyeleri arasından seçilen dört üyeyle, Bakanlıkta görevli kişiler arasından Bakanlıkça seçilen üç görevlinin katılımıyla oluşan yedi kişilik teknik heyet tarafından karara bağlanır. Risk tespit sürecinde lisans verilerek yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar, lisanslı kurum ve kuruluşların kararlarına karşı itirazları karara bağlamak üzere oluşturulmuş teknik heyet ön planda olmakla birlikte, Bakanlık, büyükşehir belediyeleri, büyükşehir dışında belediyeler ve il özel idareleri, riskli yapıların tespiti konusunda yetkili idareler olarak karşımıza çıkar.

1. Uygulama Sürecinde Yetkili İdareler

Riskli alanların ve yapıların dönüştürülmesi uygulamasında, Bakanlık, büyükşehir belediyeleri, büyükşehir olmayan illerdeki belediyeler ve il özel idareleri, Bakanlığın yetki vermesi durumunda büyükşehir ilçe belediyeleriyle TOKİ, yetkili idarelerdir. Bu idareler, dönüştürme alanlarında arsa tapu kayıtları üzerinde gerekli düzeltmeleri yapma yetkisine sahiptir.

Uygulama sürecinde, harita, plan ve projelerin hazırlanması yetkisi Bakanlığa aittir. Bakanlık, bu doğrultuda parselasyon düzenlemesi de yapabilecektir.

Uygulama sürecinde, uygulamanın teknik altyapısının hazırlanmasına yönelik olarak yapılacak uygulamalarda esas olarak Bakanlık yetkilendirilmiştir. Bakanlığa ek olarak, TOKİ, Büyükşehir Belediyeleri, Bakanlıkça yetkilendirilen büyükşehir ilçe belediyeleri, büyükşehir dışındaki belediyeler ve il özel idareleri uygulama sürecinde yetkilendirilmişlerdir.

Uygulamanın inşa aşamasında esas olarak maliklerin tercihleri belirleyici olacaktır. Maliklerin ortak bir karara varamamaları durumunda uygulamacı idarelerin kamulaştırmaya gitmeleri sonrasında uygulama konusunda karar alma yetkisine sahip olacakları açıktır.

5. Afet Riskinin Önlenmesi Uygulamalarının Denetlenmesi

Afet riskinin önlenmesine yönelik olarak alınan kararların denetlenmesi konusunda ikili bir ayrım yapılması gerekir. Malikler tarafından alınan kararlarla, idareler tarafından alınan kararların denetimleri farklı olacaktır. Malikler kurulu tarafından alınan kararlara karşı, genel hükümlere göre adli yargı yoluna başvurulabilecektir.

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, idari kararların denetlenmesi noktasında bir düzenleme getirmiş olmakla birlikte, maliklerce alınan kararlar konusunda açık bir hüküm bulunmamaktadır.

6306 sayılı Kanunun 6. maddesinin 9. fıkrasında yer alan düzenlemeye göre, Kanun kapsamında tesis edilen idari işlemlere karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içerisinde İdari Yargılama Usul Kanunu uyarında dava açılabilecektir. Açılan bu davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceği ayrıca düzenlemeye dahil edilmiştir. Yürütmenin durdurulması kararının verilebilmesine ilişkin koşullar ve istisnası, 1982 Anayasasının 125. maddesinde düzenlenmiş bulunmaktadır.

Anayasa düzenlemesine göre, açık hukuka aykırılık ve telafisi güç ya da imkansız zarar doğma riskinin aynı anda bulunması durumunda, idari işlemler hakkında gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulması kararı verilebilecektir (m.125/5). Kanun koyucu, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilme imkanına sahiptir (m.125/6). Olağan dışı durumlarda yürütmenin durdurulması kararı verilmeyebileceği açıkça düzenlenmiş ve kanun koyucunun takdirine bırakılmıştır. Buna ilave olarak, milli güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlığın korunmasına yönelik uygulamalarda da yürütmenin durdurulması kararının verilmeyebileceği ifade edilmiş bulunmaktadır. Afet riski altında bulunan alanların ve yapıların dönüştürülmesi uygulaması milli güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlığın korunması kapsamında değerlendirilebilecek midir?

Öğretide bu kavramlara yüklenen anlamlar noktasından konuya bakıldığında, afet riski altındaki alanların ve riskli yapıların dönüştürülmesi uygulamalarının bu kapsamda değerlendirilemeyeceği kanaati baskın görünmektedir. Afet riskiyle mücadele sürecinde tesis edilen idari işlemler hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilemeyecek olmasının amaca hizmet edip etmediği noktasında da tereddütler vardır. Afet riski altındaki alanların veya riskli yapıların dönüştürülmesi, uzun bir süreçtir. Süreci başlatan riskli yapı tespit kararlarına ya da afet riski bulunan alan ilanı kararlarına karşı yürütmenin durdurulması kararı verilememesi mi, yoksa yargılamanın bir an önce sonlandırılması mı daha doğru bir seçenek olacaktır? Kanaatimce, dava konusu edilen idari işlemler hakkında, yargının görüşünün bir an önce ortaya konulması önemlidir. Aksi takdirde, yürütmenin durdurulması verilemeyen, buna karşılık yargılama sonucunda iptal kararı çıkan durumlarda, idarenin yoğun tazminat talepleriyle karşı karşıya kalacağı gözden kaçırılmamalıdır.

Afet riskiyle mücadele kapsamında tesis edilen idari işlemlerin yargısal denetiminin ivedilikle yapılması konusunda, gerekçeli bir şekilde verilecek yürütmenin durdurulması kararlarının uygulamanın lehine olacağı açık olduğu gibi, Kanunda yer alan yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceği hükmünün Anayasaya uygunluğu da tartışmalıdır.[18] Kanun koyucu, afet riskiyle mücadele sürecinde tesis edilen işlemlerle ilgili olarak açılan iptal davasında yürütmenin durdurulması kararı verilmeyeceğini düzenlemek yerine, bu kapsamda açılacak davaların ivedilikle ve belli bir süre içerisinde karara bağlanacağı hükme bağlayarak, idari yargının iş yükünün yoğun olduğu yerlerde yeni bir mahkeme kurulması ya da var olan mahkemelerden birinin görevlendirilmesi yönünde bir düzenleme getirmiş olsaydı amaca uygunluk bakımından daha yerinde bir yaklaşım olurdu; ki kentsel dönüşüm açısından davaların ivedilikle sonuçlandırılması yönünde bir düzenleme Belediye Kanunu 73. maddeye koyulmuştur.

6. Afet Riskinin Önlenmesi Uygulamasında Uygulanmayacak Kanunlar

Afet riskiyle mücadele amacıyla idareye yetki veren 6306 sayılı Kanunun uygulanması sürecinde kimi düzenlemelerin, Kanuna aykırı olan hükümlerinin uygulanmayacağı düzenlenmiş bulunmaktadır(m.9). 6306 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında sayılmış bulunan kanunlarda yer alan ve 6306 sayılı Kanunun uygulanmasını engelleyen hükümler uygulanmayacaktır.[19] Uygulanmayacak düzenlemeler arasında birkaç başlığa özellikle dikkate çekmek gerekir.

1. Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu

Uygulanmayacak kanuni düzenlemeler arasında 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu da bulunmaktadır. 2863 sayılı Kanun, 1982 Anayasasının 63. maddesi kapsamında Devlete yüklenmiş bulunan, tarih, kültür ve tabiat varlıklarını koruma görevini düzenleyen bir kanundur. Anayasadan dayanak alan 2863 sayılı Kanun hükümlerinin 6306 sayılı Kanunun uygulanmasına engel oluşturması durumunda, 2863 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmayacağına ilişkin düzenleme kanaatimce Anayasaya aykırıdır. Kaldı ki, sit alanlarında dönüştürmeyi sağlamaya yönelik yenileme uygulaması düzenlemesi mevcutken, ilave olarak bu alanlarda afet riski uygulaması yoluna gidilmesi ihtiyacının gerçekten mevcut olduğunda tereddüt vardır.

1. Kıyı Kanunu

Afet riskinin önlenmesine yönelik uygulamalarda, 6306 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında, 6306 sayılı Kanunun uygulanmasını engelleyen Kıyı Kanunu hükümlerinin uygulanmayacağı düzenlenmiştir. Bu düzenleme çerçevesinde, 3621 sayılı Kıyı Kanununun kıyılarda yapılaşmayı düzenleyen 5. maddesi düzenlemesi uygulanmayabilecek midir?

1. Orman Kanunu

6306 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında, 6306 sayılı Kanunun uygulanmasını engelleyen, 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerinin de uygulanmayacağı düzenlenmiştir. 1982 Anayasasının Ormanların Korunması ve Geliştirilmesi başlığını taşıyan 169. maddesi çerçevesinde bir değerlendirme yapıldığında, bu hükmün anayasaya uygunluğu tartışmalı hale gelmektedir. Hiçbir istisna belirtilmeden böyle bir düzenleme yapılması tereddütler doğurmaktadır.

1. Kamu İhale Kanunu

Afet riskiyle mücadelenin ivedilikle yapılması gerektiğinde bir tereddüt yoktur. Risk çok büyüktür ve hızlı bir şekilde risklerin azaltılması gerekmektedir. Buna karşılık, yapılacak uygulamalarda, tercihlerin afet riskinin önlenmesi dışında amaçlara yönelmiş olduğu algısına da meydan verilmemelidir. 6306 sayılı Kanunun “Çeşitli Hükümler” başlığını taşıyan 8. maddesinin 1. fıkrasında, kamu kaynakları kullanılarak yapılacak dönüştürme uygulamalarının, mal ve hizmet alımları ve yapım işlerinin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun Pazarlık Usulü başlığını taşıyan 21. maddesinin b bendi kapsamında olduğu düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu noktada idare, mal ve hizmet alımlarıyla yapım işlerinde kendi tercih ettiği özel hukuk kişileriyle, pazarlık yöntemiyle dönüştürme uygulamalarını gerçekleştirecektir. Bu durum, toplumun bir kesiminde var olan, afet riskiyle mücadele uygulamalarının gayrı menkul mülkiyetinin el değiştirmesinde araç olarak kullanıldığı algısını güçlendirmektedir.

1. Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu

Dünyanın önündeki önemli sorunlardan biri olan artan temel gıda ihtiyacının karşılanması gerekliliği nedeniyle tarım arazilerinin korunması birincil bir konudur. Anayasa koyucu, 1982 Anayasasının 44. maddesinde toprak mülkiyeti başlığı altında, tarım arazilerinin korunması gerekliliğini düzenlemiş bulunmaktadır. Kanun koyucu, tarım arazilerinin kullanımını düzenlemek ve korunmasını sağlamak üzere, 3.7.2005 tarih ve 5403 sayılı Kanunla, tarım arazilerinin korunması konusunda gerekli düzenlemeleri yapmıştır. Toprakların korunması ve arazilerin kullanılmasına ilişkin ilke ve kuralların belirlenmesinin yanında yeni bir idari yapılanmaya gidilerek, toprak koruma kurulları oluşturulması suretiyle koruma çalışmalarına etkinlik kazandırılmak istenilmiştir. Afet Riskinin Önlenmesi Hakkında Kanunun 9. maddesinde yer alan ve uygulanmayacak kanunları gösteren düzenlemeyle, tarım arazilerinin yerleşime açılması riski doğmuştur. Özellikle rezerv yapı alanlarının belirlenmesinde Bakanlığa verilen yetki doğrultusunda tarım topraklarının yapılaşmaya açılması riski bulunmaktadır.

SONUÇ

Plansız veya plan hükümlerine aykırı ya da tamamen kaçak olarak ortaya çıkan yapılaşmalar, düzenli, sağlıklı ve estetik şehirleşmenin önündeki en büyük engeldir. Hukuka aykırı yapılaşmalar olarak ortak bir başlık altında toplanabilecek olan bu faaliyetlerle mücadele, idarenin temel görevleri arasında yer almaktadır. Hukuka aykırı yapılaşmayla mücadele konusunda idarede ortaya çıkacak tereddütler, altyapısı ve üst yapısı sorunlu şehirlerin ortaya çıkmasına yol açmıştır. Plansız, düzensiz, kuralsız yapılaşan şehirlerin kendilerinden beklenen fonksiyonu eda edememesinin yanında, barınmakta olan insanların can ve mal emniyeti bakımından riskler doğurması da kaçınılmazdır. Yerleşik bulunan insanlar açısından can ve mal güvenliği riski barındıran şehirlerin dönüşümünün sağlanması ivedi ve zaruri bir konu olarak gündeme gelmektedir. Plansız şehirleşmenin bir boyutunda hukuka aykırı yapılaşma yer alırken, diğer yanda 3194 sayılı İmar Kanununun 7. maddesinin b bendinde yer alan düzenleme karşımıza çıkar. Bu düzenlemeye göre, nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerin imar planı yapma yükümlülüğü bulunmamaktadır. 10.000 nüfusa ulaşmış bir yerleşim yerinin ilk kez planlanarak düzenli, sağlıklı ve estetik bir şehir haline dönüştürülmesinin, ekonomik,  zaman ve sosyolojik açıdan bir maliyet gerektirdiği tartışmasızdır. Şehrin çekirdeği plansız şekillendikten sonra, ekonomik, sosyal-siyasi ve zaman bakımından ortaya çıkacak maliyet nedeniyle kenti dönüştürme kolaylıkla mümkün olamamaktadır. İmar Kanununda hala belli nüfusu aşmayan belediyelerin imar planı yapma zorunluluğunun olmadığı yönünde bir hükmün bulunuyor olması, izah edilebilir bir durum değildir, ivedilikle bu düzenlemenin gözden geçirilmesi gerekir. Ekonomik yetersizlikleri olan belediyelerin imar planlarının il özel idaresi ya da Bakanlık tarafından yapılmasını düzenleyen bir yasa değişikliğiyle bu soruna çözüm üretilebilir.

Şehirlerin düzensiz ve sağlıksız yapılaşmasından doğan sorunların çözümlenmesi için, kentsel sorunlara çözüm üretecek farklı uygulamalar geliştirilmiştir. Gecekondulaşmanın önlenmesi ve mevcutların ıslah edilmek suretiyle dönüştürülmesi, gecekondu sahiplerine tapu tahsis belgesi verilmek suretiyle ıslah sürecinin hızlandırılması,  maliklerin bir araya gelmeleriyle oluşturacakları görece olarak büyük arsalarda, var olan yapılaşma haklarının artırılması suretiyle düzenli, sağlıklı ve estetik bir şehirleşmenin ortaya çıkarılması amacıyla yapılan kentsel dönüşüm uygulaması, sit alanlarının kısmen ya da tamamen yenilenmesi ve afet riski taşıyan alanların ve yapıların dönüştürülmesi uygulamaları, başlıca kentsel dönüşüm ve dönüştürme uygulamaları olarak karşımıza çıkmaktadır.

Kentsel dönüşüm ve kenti dönüştürme uygulamaları, uygulamaya konu alan ya da yapıda yaşayanların veya hak sahiplerinin hakları üzerinde sınırlama etkisi doğuracağından, uygulamaların hukuk devleti ilkesinin temel gereklerine göre şekillendirilmesi gerekir. 6306 sayılı Kanunun yeniden ele alınması ve uygulamaya ilişin ilke ve kuralların açık bir şekilde Kanunda düzenlenmesi gerekir. Uygulamaya ilişkin kuralların idari düzenlemeye bırakılması açıkça Anayasaya aykırıdır.

Yenileme alanı uygulamasında ve afet riskiyle mücadelede idareye tanınan yetkiler, muhatapların hak ve özgürlükleri üzerinde doğrudan etkili olabilecek ve baskı oluşturabilecek güce sahiptir. İdareye tanınan yetkilerin kullanılmasında muhatapların hak ve özgürlüklerine yapılacak müdahalelerin sınırlı tutulması esas olmalıdır. Mülkiyet hakkına son vermeden dönüştürmeyi sağlamak mümkünse, uygulamanın bu çerçevede gerçekleştirilmesi gerekir. Üçte iki çoğunlukla alınan “kararlara uy ya da git” şeklinde iki seçenek sunulması, afet riskiyle mücadelenin oluşturacağı pozitif algıyı negatife çevirme gücü ve riskini barındırmaktadır. Afet riski nedeniyle, yaşamakta oldukları konutlarının can ve mal emniyeti açısından riskli olduğu, özellikle yaşamlarını tehdit eden bir durum karşısında bulundukları gerekçesiyle binaları yıkılan kişilerin alınan karara katıl(a)madıkları durumlarda, mülkiyet haklarının kamu gücü kullanılarak üçüncü kişi konumunda bulunan diğer maliklere devredilmesi, maliklere ya canından ya da malından vazgeçmesi seçeneklerinin sunulduğu sonucunu doğuracaktır.

Hukuka saygılı vatandaşlar, uzun yıllar güçlükle biriktirerek bir kooperatif çatısı altında bir konuta sahip olmuşlar ve emekli maaşlarıyla kıt kanaat hayatlarını sürdürmekte iken, sahip oldukları konutlarının müteahhitler tarafından ellerinden alınmasına yol açacak bir uygulama olarak afet riski altındaki alanların ve yapıların dönüştürülmesiyle muhatap olduklarını düşünebilmektedirler. Böyle bir algı, yapılmak istenen ve desteklenmesi gereken sorunlu kentsel alanları ve yapıları dönüştürme uygulamasının olumlu yönlerini gölgede bırakabilecektir.

Afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi uygulamalarında Kanun, üçte iki çoğunluk tarafından alınan karara katılmak istemeyen, buna karşılık muhitinde yaşamaya devam etmek isteyen kişilerin korunmasına yönelik bir çözüm barındırmamaktadır. Üçte iki çoğunluğun kararını kabul etmeyen kişilerin mülkiyet haklarının sonlandırılması yerine,  en azından mali durumları yetersiz kişilerin hakları korunarak, dönüştürme sonrasında güncel niteliklere sahip bir konutun kendilerine verilmesini sağlayacak bir idari sürecin geliştirilmesine imkân sağlayan bir kanuni düzenleme yapılması, uygulamanın Anayasaya ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 Nolu Ek Protokolüne uygunluğu bakımından zorunluluktur. Bu düzenleme aynı zamanda maliklerin kendilerini güvende hissetmeleri bakımından da yerinde olacaktır. Aksi takdirde, yapıldığı tarihte şehrin dışında olan, zaman içerisinde şehrin değer kazanan bölgeleri arasına giren, risk taşıması nedeniyle dönüştürülmesi gereken konut alanlarında ya da sitelerde, yaşayan kişilerin mülkiyet haklarının el değiştirmesine yönelik olarak bu uygulamaların yapıldığı algısı kamuoyuna hâkim olacaktır.

Afet riskiyle mücadele kapsamında tesis edilen idari işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararının verilmeyeceğine yönelik hüküm, Anayasaya aykırılık içerebilmesinin yanında, amaca hizmet etmeyen bir düzenlemedir. Uzun bir süreç olan dönüştürme uygulamalarında, yargı kararının ivedilikle verilmesinin sağlanması esas olmalıdır. Gecikmeli olarak verilecek iptal kararlarının uygulanmasında yaşanacak sorunların yanında idarenin karşı karşıya kalacağı tazminat ödemeleri de bir risk olarak görülmelidir. Yürütmenin durdurulması kararının verilmesinin önlenmesi yerine, Belediye Kanunu 73. Maddesinde olduğu gibi bu konuların ivedilikle karara bağlanacağı yönünde düzenlemeler getirilerek ve yeni bir hüküm ilavesiyle afet riskinin önlenmesine yönelik uygulamaların yargısal denetimi konusunda görevlendirilmiş mahkemeler oluşturulması suretiyle soruna kolayca çözüm üretilebilir. İmar ve kentsel dönüşüm konusunda yetkilendirilmiş uzman idari yargı yerlerinin kurulması soruna hızlı ve etkin bir çözüm getirecektir.

Afet riskinin önlenmesi sürecinde uygulanmayacak hükümler başlığının yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Afet riskinin önlenmesine yönelik projelerde, Kıyı Kanununun, Orman Kanununun aykırı hükümlerinin uygulanmayacak olması, Anayasal olarak düzenlenmiş bu alanlarda, kıyıların yapılaşmaya kapalı kısımların ya da orman alanlarında yapılaşma sonucunu doğuracaktır. Kamu kaynakları kullanılarak gerçekleştirilecek dönüştürme uygulamalarında mal ve hizmet alımlarıyla yapım işlerinin Kamu İhale Kanunu kapsamında pazarlık usulüne göre gerçekleştirileceğine yönelik düzenleme, afet riskinin önlenmesine yönelik girişimlerin amacı konusunda kamuoyunda şüpheler doğurmaktadır.

Afet riskinin önlenmesi uygulamalarının sit alanlarında da yapılacağı anlamına gelen, 6306 sayılı Kanunun  9. maddesinin  2. fıkrasında yer alan, 2863 sayılı Kanunun 6306 sayılı Kanunun uygulanmasını engelleyen hükümlerinin uygulanmayacağına ilişkin düzenlemenin, Anayasaya aykırı olduğu kanaatindeyim ve bu düzenlemenin yeniden gözden geçirilmesinde yarar vardır. Yenileme alanı uygulamalarıyla ciddi ölçüde zarar verilen sit alanlarının afet riskinin önlenmesi uygulamasına da konu edilmesi yerine, tarihi mekânların restorasyonu ve iyileştirmesi konusunda kaynak sağlanması suretiyle riskin ortadan kaldırılması tercih edilmelidir. 6306 sayılı Kanunda yer alan düzenleme, kültür varlığı olarak tescil edilmiş taşınmaz tarih varlıklarının riskli bulunarak yıkılmasına imkân veren bir düzenlemedir ve bu yönde bir uygulamanın Türkiye’nin taraf olduğu kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını konu alan sözleşmeler ve Anayasanın 63. maddesi bakımından ciddi hukuk sorunlarına yol açacağı tartışmasızdır.

Afet riskiyle mücadele uygulamasında, yetkilerin aşırı merkeziyetçi bir görünüme sahip olduğunu belirtmek gerekir. Yerel Yönetimler Özerklik Şartının ve AB Uyum Sürecinin gereği olarak, yerel ihtiyaçların yerel idareler tarafından giderilmesi esası doğrultusunda dönüşüm ve dönüştürme konusunda belediyelerin birincil uygulamacı olması gerekir. Kendi kentlerinin sorunlarını elbette merkezi idareden daha iyi bilecekler ve daha etkin bir çözüm üreteceklerdir. Bu bağlamda, dönüşüm ve dönüştürme uygulamalarında büyükşehir belediyelerinin yetkilendirilmesinin de bir merkezileşme olduğunu vurgulamak gerekir. Büyükşehirlerde, büyükşehir belediyeleri yerine ilçe belediyelerinin birincil görevli idareler olması kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından daha doğru olurdu. Bir başka ifadeyle, kentsel dönüşüm ve kenti dönüştürme süreçlerinin belediyeler tarafından yürütülmesi tercih edilerek büyükşehir belediyeleri ve Bakanlığın teknik ve mali destek sağlaması daha isabetli olurdu.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunla idareye verilen yetkiler hak ve özgürlükleri doğrudan ve derinden etkilemektedir. Afetle mücadele yetkilerinin olası hukuk dışı kullanımlarının önlenmesi amacıyla, yetkilerin kullanılmasına ilişkin usul kurallarının Kanunda açıkça düzenlenmesi gerekir. Afet riskiyle mücadeleye ilişkin bir kısım usul kurallarının 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğiyle belirlenmesi, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmamaktadır. Afet riski taşıyan alanların belirlenmesi sürecine ilişkin uygulamaların tanım dışında kalan konuları, tamamıyla idari düzenlemelere bırakılmış olması, yapılacak uygulamayı tartışmalı hale getirmektedir.